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通傳產官學研專欄

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學者訪談—國際間的數位平臺監管政策

數位時代下,民眾日常生活的重心從線下轉至線上,對數位平臺的依賴早已不同以往,尤其在嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)疫情期間,社群媒體平臺逐漸取代傳統媒體成為民眾獲取資訊的主要來源,但網路資源大量、跨時跨域、匿名、資訊不對稱等特性,造成通訊傳播市場新的隱憂。基此,近年國際間十分重視數位平臺監管議題,我國亦有諸多討論。程法彰教授為智慧財產權、隱私權保護、網路通訊及金融科技領域之法學專家,近年關注網際網路平臺業者的相關議題,藉由本次訪談的機會,請教老師對於數位平臺監管的看法與建議。

  • 台經院:

近兩年隨著COVID-19疫情爆發,國際上假訊息氾濫問題愈加嚴重,各國政府相繼立法規範數位平臺,欲遏止不實資訊流通。對於我國平臺內容監管機制的建立,老師的看法與建議?

  • 程法彰教授:

平臺內容監管議題是數位匯流趨勢下,在近年常被觸及討論的議題。平臺內容監管不應從字義單純解釋為政府公權力的強勢介入,因為其更應包括公私協力意涵的平臺治理。就平臺內容監管的手段上,立法、主管機關的行政命令、公私協力的治理都是可能的方式。對於利用立法的手段,除了對於在不同議題(例如言論價值的高低)的法益平衡上有值得討論之處,同時由於平臺通常並非真正的違法行為人亦無司法判斷的權限,因此做為中間者的角色,對於平臺後續的爭議處理手段運用或是司法爭訟的提出,仍需進一步細緻的規範。個人認為除非個別立法保護的必要性高於前述考量,在一般情況下倒不如授權統一的平臺內容監管主管機關,利用其具有彈性的行政規範強化平臺業者或至少是大型平臺業者的處理程序,作為監管的主要機制。

在平臺內容監管的特性下,目前對於內容平臺業者的處理程序規範,主要展現在歐盟的數位服務法草案。其對於內容平臺業者的要求(例如通知與行動機制、內部投訴處理系統、受信賴檢舉單位、法庭外爭議機制、防止濫用的保護措施、處理資訊的透明等),其在主觀要件規範程度上比較接近明知的注意責任要求,而其主要的精神仍然是回歸到使用者與申訴者雙方糾紛處理友善平臺的機制建立。英國雖現已脫歐,但其在2021的網路安全法 (Online Safety Bill) 草案中,將Ofcom定位為網路內容管理的監理機關,而Ofcom將發布線上社交平臺及網路服務提供者注意義務的行為準則並評估其對於產業及小型業者的影響,以避免造成業者過度的負擔,並在其後對業者進行獨立自主的監理。個人認為若是Ofcom的定位並加上具體化的歐盟數位服務法平臺規範內涵,或許對於我國在平臺內容監管議題的大方向上,能有相當的啟發與參考價值。當然,為了要能具體落實平臺內容的行政規範監管,更重要的是平臺業者的落地以及司法取證上管轄權的擴張,因為兩者的搭配將有助於管理的落實,亦即其為在未來司法救濟時的重要配套措施。

網路假訊息的議題在經過英國脫歐、美國總統選舉等幾次重大事件發酵後,已成為平臺內容監管的重要議題。個人認為除了前面的平臺監管議題大方向對於假訊息的具體處理機制外,在監理的配套措施上,目前國際的幾個趨勢,或許值得我國加以注意。首先在ICANN的政府諮詢委員會(Governmental Advisory Committee, GAC)在其2019年11月所發布的網域制度濫用緩解(DNS Abuse Mitigation)報告中,雖依然堅守其不介入網路內容濫用的原則,但也逐漸轉變態度鼓勵網域名稱註冊管理機構,利用契約作為其內容濫用的政策處理工具,以維護網路的公平與秩序。但對於若是利用域名不解析或是限制接取轉址這樣的網路技術手段,基本的共識是該技術手段應為符合比例原則下的最終不得已處置方式。同時在前述輔助手段行使主體的考量上,若基於平臺內容監管主管機關為處理程序制定的角色,而非由其作個案上的判斷角度為出發點,因而將此種思考方式套用在域名不解析或是限制接取轉址的技術手段行使上,尤其是在面對較具爭議性的假訊息議題,則該行使主體不應由平臺內容監管主管機關的公權力介入。但個人也建議在此同時為因應未來業務可能的擴張與實際執行上的需求,藉由公私協力的模式,平臺內容監管主管機關需要挹注資源協助網域名稱註冊管理機構甚或是立法授權的獨立第三方,建立公正的內部處理程序。

其次,對於強化與大型內容業者的溝通並建立指標與常設性的觀察評估機制上,歐盟執委會於2021年5月所發布的「強化不實資訊行為準則(European Commission Guidance on Strengthening the Code of Practice on Disinformation)」草案中,對於如何定位並後續觀察評估該行為準則,提出了相應的看法。草案中認為該行為準則與歐盟數位服務法中對於網路內容平臺業者的行為規範相呼應,並且後續觀察評估機制的建立,可為未來數位服務法的實施預作準備。對於歐盟此種服務層級的行為指標以及整體結構上的指標,或許值得我國未來可能的網路內容監理機關作為參考,並建議在觀察評估機制建立的成員上,儘可能廣納各方的專家集思廣益,作為內容監理主管機關的參考。

最後,個人也認為事實查核機制的運作與民眾的教育也是平臺內容監管制度成敗的重要配套措施,其對於網路假訊息的議題尤其更顯重要,而公私協力模式的執行方式或許是值得考慮的執行方式。因為對於此種不易查證而有害網路生態的違法內容,更需要民眾的參與力量達成網路傳達正確資訊的使命與促進資訊自由流動的初衷。

  • 台經院:

除了假訊息議題,網路新聞議價亦為近期主要國家關注的焦點,澳洲政府於今(2021)年2月通過《新聞媒體與數位平臺強制議價法》,國內也出現我國應比照立法或修法的聲音,請教老師的看法與建議?

  • 程法彰教授:

網路新聞議價的議題,其源起是因為基於歐盟的「數位單一市場著作權指令(Directive on Copyright in the Digital Single Market)」以及澳洲的新聞媒體與數位平臺強制協商法(News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code)。而有前述指令與立法的這樣想法主要是想保護新聞媒體的生存。姑且先不論該指令與立法的背景原因,個人認為首先在法益保護的平衡上,網路新聞議價與在討論一般的內容監管最不一樣的地方,在於網路新聞議價所要保護的法益與違法或有害的網路內容無關,而其主要的目的是為了保護特定的新聞產業。雖然如此,但是其對於網路本身資訊自由流動的初衷所可能造成的影響,可能難以估計。除了妨礙網路資訊自由流動的顧慮外,同時由於網路邊際效益遞增,大者恆大的效應,因此對網路平臺業者所為的新聞議價亦未必產生對於消費者有利的結果。並且雖然歐盟或是美國已注意到大型平臺業者對於數據甚或是個人資料所可能造成的不公平競爭秩序的違反,但是如何確認網路平臺業者行為有違反不公平競爭秩序,至今在理論甚或是違反競爭效果的證明上,仍有相當的難度存在。因此對於利用立法手段,藉由增加權利保護內涵或程序因而改變或修正雙方契約自由的基本原則,是否有其必要性實值得加以深思。個人以為綜合前面所述,在法益衡量的天平上,是否即向產業保護的一端傾斜,而有必要以立法甚或是行政管制的手段加以制衡,個人持相當保留且較為否定的看法。

即使由國際間對於支持新聞議價的立法加以觀察,其實亦可以看出其對於新聞議價權保護的猶豫。以歐盟的著作權指令而言,在今年年中的指令轉換為內國法期限過後,其實際成效仍有待進一步的觀察。但是在該指令中對於超連結以及簡短摘要使用的例外規定,個人觀察認為這似乎也代表對於前述法益平衡保護的猶豫。此外在澳洲今年年初所通過的新聞媒體與數位平臺強制議價法,其亦是以推動雙方協商作為最重要的政策工具,僅在協商不成時方為強制仲裁的手段。而在Facebook與澳洲政府對於前述立法的協商中,最後澳洲政府亦妥協,變成在認定受強制協商的數位平臺時,其對於新聞傳播的貢獻度亦須加以考慮。這樣的妥協個人認為也是再度印證了在利用新聞議價的法律手段來支持新聞產業生存的過程中,仍有許多法益衡量上值得猶豫之處。

因此就前述法益衡量與歐盟以及澳洲的實踐歷程觀察而言,對於我國是否應積極的推動立法或是授權主管機關發布行政命令,如前所述,個人持相當保留且較為否定的看法。雖然我國公平交易委員會李鎂主委日前在立院受質詢時,回應對於網路新聞議價的議題目前正與業者洽談中,並在行政院跨部會小組討論中,目前也尚未討論是否訂立專法。但即便是目前與業者不具強制力的洽談,可能仍有幾個議題必須加以釐清。首先是洽談主導機關為何?是公平會?文化部?經濟部?通傳會?甚至是行政院跨部會的任務小組?其次是我國著作權法第九條規定,單純為傳達事實之新聞報導所作成之語文著作不得為著作權的標的。如此,洽談主導機關對於新聞議價付費的理由為何?若是認為其產生不公平競爭的疑慮,是否有相關的實際產生競爭秩序違反效果的證明?此外我國目前民眾對於新聞的收視習慣,仍以有線電視為最主要的管道。因此洽談主導機關如何說服大型平臺業者所為行政指導的正當性?基於綜合前面的觀察所提出的意見與疑問,個人認為倒不如獎勵優質的新聞製作,給予實質的獎勵,或許較更能達到新聞議價所欲達成本國新聞產業健全與茁壯的目的。

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